Hạn ngạch đánh bắt chuyển nhượng, viết tắt ITQ (individual transferable quota), là cách chia tổng sản lượng cá được phép khai thác mỗi năm thành từng phần cho từng tàu hay từng ngư dân, và cho phép họ mua bán, cho thuê phần đó. Iceland và New Zealand là hai nước áp dụng sớm và rộng nhất, từ thập niên 1980. ITQ chấm dứt cảnh tàu thuyền đua nhau ra khơi trong mùa ngắn ngủi, nhưng đặt ra câu hỏi khó: chia phần biển chung cho ai, theo tiêu chí gì, và ai được hưởng giá trị của nó.
Từ tổng sản lượng cho phép đến phần của từng tàu
Quản lý một đàn cá thường bắt đầu bằng con số tổng sản lượng cho phép (TAC, total allowable catch): các nhà khoa học ước lượng đàn cá còn bao nhiêu và có thể khai thác bao nhiêu tấn mỗi năm mà đàn vẫn hồi phục. Nhưng có TAC rồi vẫn còn một câu hỏi: ai được đánh bắt số tấn đó?
Cách đơn giản nhất là để chung: mùa mở, mọi tàu có giấy phép cùng ra khơi, khi tổng sản lượng chạm TAC thì đóng mùa. Cách này giữ được đàn cá, nhưng biến mỗi mùa thành một cuộc đua. Mỗi tàu biết rằng con cá mình không bắt hôm nay sẽ bị tàu khác bắt, nên ai cũng đóng tàu to hơn, máy khoẻ hơn, ra khơi cả khi biển động. Giới nghề cá gọi đây là "cuộc đua giành cá" (race to fish), một phiên bản của bi kịch mảnh đất công: đàn cá không bị khai thác quá mức nữa, nhưng vốn và sức người thì bị đổ vào quá mức.
Ví dụ kinh điển: cá bơn halibut ở Alaska
Nghề câu cá bơn halibut Thái Bình Dương ở Alaska là ví dụ được dẫn nhiều nhất. Tổng sản lượng được kiểm soát, nhưng số tàu tăng mạnh suốt thập niên 1980. Để giữ trong TAC, cơ quan quản lý phải rút ngắn mùa câu, tới đầu thập niên 1990 chỉ còn vài đợt mở cửa mỗi đợt khoảng một, hai ngày trong cả năm. Ngư dân phải câu bất kể thời tiết, tai nạn tăng, ngư cụ bị bỏ lại trên biển, và cá tươi đổ về cảng cùng lúc nên phần lớn phải đông lạnh, bán giá thấp.
Từ năm 1995, Mỹ chuyển nghề halibut và cá tuyết đen ở Alaska sang hạn ngạch cá nhân chuyển nhượng được (ở Mỹ gọi là IFQ). Mùa câu kéo dài ra khoảng tám tháng. Ngư dân chọn ngày biển êm, câu vừa đủ phần mình, bán cá tươi giá cao hơn. Câu chuyện này là lý do chính khiến giới kinh tế nghề cá ủng hộ hạn ngạch cá nhân.
Iceland và New Zealand: hai nước đi đầu
Iceland, nơi nghề cá là trụ cột kinh tế, bắt đầu với hạn ngạch theo tàu cho cá trích từ giữa thập niên 1970, mở rộng sang cá đáy năm 1984 và áp dụng chung cho hầu hết nghề cá từ Luật Quản lý Nghề cá năm 1990.
New Zealand lập Hệ thống Quản lý Hạn ngạch năm 1986, ban đầu cho vài chục loài thương mại chính, sau mở rộng dần lên gần một trăm loài với hàng trăm đàn cá theo vùng. Điều đáng học nhất ở New Zealand là một lần đổi đơn vị chia.
Chia bằng tấn hay chia bằng phần trăm
Ban đầu, quyền của mỗi chủ tàu ở New Zealand được ghi bằng số tấn cố định. Khi các nhà khoa học khuyến nghị giảm TAC vì đàn cá yếu đi, chính phủ phải mua lại hạn ngạch từ ngư dân mới giảm được tổng số tấn, vừa tốn kém vừa chậm. Năm 1990, New Zealand đổi sang ghi quyền bằng phần trăm của TAC. Từ đó, TAC tăng hay giảm thì phần của mọi người tự tăng giảm theo, không cần mua bán gì.
| Chủ tàu | Phần sở hữu | Năm TAC = 10.000 tấn | Năm TAC giảm còn 8.000 tấn |
|---|---|---|---|
| Tàu A | 2,5% | 250 tấn | 200 tấn |
| Tàu B | 1,5% | 150 tấn | 120 tấn |
| Hợp tác xã C | 0,8% | 80 tấn | 64 tấn |
Đây chính là logic của phép chia theo tỉ lệ ở mọi lĩnh vực: khi chiếc bánh to nhỏ thất thường, chia theo phần trăm thì ai cũng chịu rủi ro như nhau và không cần đàm phán lại mỗi năm. Ngày nay hầu hết hệ thống hạn ngạch trên thế giới đều chia theo phần, rồi mỗi năm quy ra số tấn cụ thể (thường gọi là "hạn ngạch năm").
Chia lần đầu: ai được phần
Câu hỏi khó nhất của ITQ là lần chia đầu tiên, khi một tài nguyên vốn tự do được biến thành những phần có giá. Có ba cách chính:
- Theo lịch sử đánh bắt: mỗi tàu nhận phần tương ứng với sản lượng của mình trong một giai đoạn cơ sở, thường lấy những năm tốt nhất trong giai đoạn đó để không ai thiệt vì một năm hỏng máy. Đây là cách phổ biến nhất, vì ngư dân đang làm nghề dễ chấp nhận.
- Chia đều hoặc theo tàu: mỗi tàu đủ điều kiện nhận phần bằng nhau, hoặc theo công suất tàu. Đơn giản nhưng thưởng cho cả tàu ít hoạt động.
- Đấu giá: nhà nước bán phần cho người trả cao nhất, thu tiền về ngân sách. Về lý thuyết hiệu quả và minh bạch, nhưng hiếm khi dùng cho lần chia đầu vì gặp phản đối mạnh từ ngư dân đang làm nghề.
Thử tính chia theo lịch sử cho một nghề nhỏ. Ba tàu có sản lượng ba năm cơ sở như sau, lấy hai năm tốt nhất của mỗi tàu:
| Tàu | Năm 1 | Năm 2 | Năm 3 | Tổng hai năm tốt nhất | Phần |
|---|---|---|---|---|---|
| Tàu X | 120 t | 40 t (hỏng máy) | 130 t | 250 t | 50% |
| Tàu Y | 90 t | 100 t | 60 t | 190 t | 38% |
| Tàu Z | 30 t | 20 t | 30 t | 60 t | 12% |
Nếu tính cả ba năm, tàu X chỉ có 290/620 ≈ 47%, còn tàu Z lại được gần 13%. Quy tắc "lấy năm tốt nhất" chuyển khoảng 3 điểm phần trăm về phía X. Mỗi lựa chọn kỹ thuật như vậy đều chuyển giá trị từ người này sang người khác, nên các cuộc họp chia hạn ngạch thường kéo dài nhiều năm.
Cái được và cái mất
Những gì ITQ thường mang lại, theo nhiều nghiên cứu so sánh:
- Cuộc đua giành cá chấm dứt, mùa vụ dài ra, an toàn trên biển tốt hơn.
- Số tàu giảm vì tàu kém hiệu quả bán phần cho tàu khác; chi phí trên mỗi tấn cá giảm.
- Người nắm phần có động cơ giữ đàn cá khoẻ, vì giá trị phần của họ phụ thuộc đàn cá tương lai.
Và những gì bị phê phán:
- Tập trung: phần dồn dần về ít chủ lớn. Ở Iceland, việc hạn ngạch tập trung và các làng chài nhỏ mất nghề khi phần được bán đi nơi khác là đề tài tranh cãi kéo dài.
- Ngư dân thành người đi thuê: người nắm phần có thể không ra khơi, chỉ cho thuê lại. Người trực tiếp đánh bắt phải trả tiền thuê cao.
- Đánh bắt rồi vứt bỏ: khi chỉ được mang về một lượng nhất định, có tàu vứt cá nhỏ, cá giá thấp xuống biển để giữ chỗ cho cá đắt. Nhiều nơi phải cấm vứt bỏ và bắt ghi chép toàn bộ sản lượng.
- Quà tặng ban đầu: chia miễn phí theo lịch sử biến một tài nguyên chung của cả xã hội thành tài sản có giá của một nhóm người.
Các hệ thống mới thường thêm "lan can" để giảm mặt trái: trần sở hữu tối đa cho mỗi chủ, yêu cầu chủ phần phải có mặt trên tàu, giữ riêng một phần TAC cho cộng đồng ven biển. Chương trình hạn ngạch cho cộng đồng ở vùng biển Bering của Alaska, lập năm 1992, giao một tỉ lệ sản lượng cá minh thái và các loài khác cho các nhóm làng ven biển, để làng chài nhỏ cũng có phần.
Góc nhìn hôm nay: hạn ngạch ở Việt Nam và cách đọc một tin nghề cá
Nghề cá Việt Nam chủ yếu là nhiều loài, nhiều nghề, tàu nhỏ, nên rất khó chia hạn ngạch theo tấn cho từng loài như Iceland hay New Zealand. Luật Thuỷ sản năm 2017 dùng một dạng khác là hạn ngạch giấy phép khai thác: giới hạn số giấy phép được cấp cho từng nghề, từng vùng biển, dựa trên đánh giá trữ lượng. Tức là chia theo số tàu được hành nghề, chưa chia theo sản lượng.
Khi đọc một tin về hạn ngạch đánh bắt ở bất cứ đâu, có thể tự hỏi bốn câu: tổng sản lượng cho phép do ai đặt và dựa trên số liệu nào; phần được ghi bằng tấn hay phần trăm; chia lần đầu theo lịch sử, chia đều hay đấu giá; có trần sở hữu và phần dành cho cộng đồng không. Bốn câu đó đủ để hiểu ai được lợi, ai chịu thiệt.
Muốn đọc thêm, các báo cáo của Tổ chức Lương thực và Nông nghiệp Liên Hợp Quốc (FAO) về quản lý nghề cá dựa trên quyền là nguồn tổng quan dễ tìm; cơ quan ngư nghiệp New Zealand (Fisheries New Zealand) công bố công khai TAC và quyền của từng đàn cá mỗi năm.
Câu hỏi thường gặp
Hạn ngạch đánh bắt chuyển nhượng ITQ là gì?
ITQ là hệ thống chia tổng sản lượng cá được phép khai thác mỗi năm thành từng phần cho từng tàu hay ngư dân, và cho phép mua bán, cho thuê phần đó. Người nắm phần được đánh bắt đúng lượng của mình vào lúc nào thuận lợi, không phải đua với tàu khác.
Nước nào áp dụng hạn ngạch đánh bắt ITQ đầu tiên?
Iceland và New Zealand là hai nước áp dụng sớm và rộng nhất. Iceland có hạn ngạch theo tàu từ giữa thập niên 1970 và áp dụng chung từ luật năm 1990; New Zealand lập Hệ thống Quản lý Hạn ngạch năm 1986. Úc cũng áp dụng sớm cho cá ngừ vây xanh phương nam.
Vì sao hạn ngạch nên chia theo phần trăm thay vì số tấn?
Khi quyền ghi bằng phần trăm của tổng sản lượng cho phép, mỗi lần tổng đó tăng hay giảm thì phần của mọi người tự điều chỉnh theo. Ghi bằng số tấn cố định buộc nhà nước phải mua lại hạn ngạch mỗi khi cần giảm, như New Zealand đã gặp trước khi đổi cách năm 1990.
Cuộc đua giành cá là gì?
Đó là tình trạng khi chỉ có tổng sản lượng chung mà không chia cho từng tàu, mọi tàu đua nhau đánh bắt nhanh nhất trước khi mùa đóng. Kết quả là tàu thuyền to quá mức cần, mùa vụ ngắn lại, tai nạn tăng và cá bán giá thấp vì đổ về cùng lúc.
Việt Nam có hạn ngạch đánh bắt không?
Luật Thuỷ sản năm 2017 quy định hạn ngạch giấy phép khai thác, tức giới hạn số giấy phép cấp cho từng nghề và vùng biển dựa trên trữ lượng. Đây là chia theo số tàu được hành nghề, khác với hạn ngạch theo sản lượng của Iceland hay New Zealand.