Hạn ngạch phát thải là cách biến bầu khí quyển chung thành những phần có giới hạn: nhà quản lý đặt một tổng lượng khí thải tối đa, chia tổng đó thành các giấy phép, mỗi giấy phép cho thải một tấn, rồi giao hoặc bán cho các nhà máy và cho phép họ mua bán với nhau. Mô hình này, gọi là "tổng hạn ngạch và giao dịch" (cap and trade), đã được dùng thành công để giảm khí lưu huỳnh gây mưa axit ở Mỹ từ năm 1995, và là nền tảng của thị trường khí thải châu Âu từ năm 2005. Câu hỏi khó nhất của nó không phải kỹ thuật, mà là phép chia: ai được bao nhiêu phần.
Bầu khí quyển: bãi thải chung lớn nhất
Khi nói tới tài nguyên chung, người ta thường nghĩ tới thứ được lấy ra: nước, cá, gỗ. Bầu khí quyển là của chung theo chiều ngược lại: nó là nơi đổ vào. Mọi ống khói, mọi ống xả đều thải vào cùng một bầu khí. Không ai bị tính phí, và thiệt hại thì chia cho tất cả. Đây đúng là cấu trúc của bi kịch mảnh đất công: mỗi nhà máy được trọn lợi ích của việc thải thêm, còn thiệt hại thì rải ra khắp nơi.
Nhưng các loại khí thải khác nhau ở một điểm quan trọng: chúng tồn tại bao lâu.
- Khí lưu huỳnh điôxít (SO₂) và oxit nitơ ở lại vài ngày, rơi xuống thành mưa axit trong phạm vi vài trăm tới hơn một nghìn km. Thiệt hại mang tính vùng.
- Khí CO₂ trộn đều khắp khí quyển, và một phần đáng kể ở lại hàng trăm năm, có phần lâu hơn nữa. Tấn CO₂ thải ra ở bất kỳ đâu cũng có tác động như nhau, và tích luỹ dần.
Ngân sách carbon: chiếc bánh có kích thước xác định
Điểm làm CO₂ đặc biệt phù hợp với tư duy "chia một chiếc bánh" là một phát hiện của khoa học khí hậu: mức tăng nhiệt độ toàn cầu gần như tỉ lệ thuận với tổng lượng CO₂ tích luỹ đã thải ra từ trước tới nay. Báo cáo đánh giá lần thứ sáu của Ban Liên chính phủ về Biến đổi Khí hậu (IPCC), phần khoa học công bố năm 2021, ước lượng mỗi 1.000 tỉ tấn CO₂ tích luỹ làm Trái Đất ấm thêm khoảng 0,45°C (khoảng dao động khả dĩ từ 0,27 tới 0,63°C).
Từ đó ra khái niệm ngân sách carbon còn lại: muốn giữ mức ấm lên dưới một ngưỡng nào đó thì chỉ còn được thải bao nhiêu nữa. Theo cùng báo cáo, tính từ đầu năm 2020:
| Mục tiêu nhiệt độ | Xác suất đạt | Ngân sách CO₂ còn lại (ước lượng) |
|---|---|---|
| 1,5°C | 50% | khoảng 500 tỉ tấn |
| 1,5°C | 67% | khoảng 400 tỉ tấn |
| 2°C | 67% | khoảng 1.150 tỉ tấn |
Để hình dung: tổng phát thải CO₂ toàn cầu, kể cả từ thay đổi sử dụng đất, khoảng 40 tỉ tấn mỗi năm vào đầu thập niên 2020. Chia 500 cho 40 được khoảng 12 năm nếu giữ nguyên mức thải. Các con số này có độ bất định và được cập nhật theo nghiên cứu mới, nhưng cấu trúc bài toán thì rõ: một chiếc bánh có kích thước hữu hạn, và câu hỏi là chia nó thế nào theo thời gian và giữa mọi người.
Bài toán chia: bốn nguyên tắc thường được bàn
Có nhiều cách chia một tổng hạn ngạch, dù là giữa các nhà máy trong một nước hay ở quy mô lớn hơn. Bốn nguyên tắc thường gặp nhất trong tài liệu kinh tế:
| Nguyên tắc | Chia theo gì | Lý lẽ ủng hộ | Điểm bị phê phán |
|---|---|---|---|
| Theo hiện trạng (grandfathering) | Lượng thải trong những năm cơ sở | Dễ chấp nhận, ít xáo trộn | Thưởng cho người thải nhiều trong quá khứ |
| Theo định mức (benchmarking) | Sản lượng × mức thải chuẩn của ngành | Thưởng cho nhà máy sạch hơn mức chuẩn | Cần số liệu chi tiết; khó áp cho sản phẩm đa dạng |
| Đấu giá | Ai trả giá cao nhất | Minh bạch, nhà nước thu tiền để dùng việc khác | Tăng chi phí ngay cho doanh nghiệp |
| Theo đầu người | Dân số | Mỗi người có phần bằng nhau trong bầu khí chung | Không tính tới khác biệt điều kiện sống, khí hậu, cơ cấu kinh tế |
Không có nguyên tắc nào được mọi người coi là "đúng". Các khuôn khổ thực tế thường pha trộn: chia miễn phí theo định mức cho ngành dễ bị cạnh tranh từ nước ngoài, đấu giá phần còn lại, và tăng dần tỉ lệ đấu giá theo thời gian.
Phép tính quan trọng nhất: chia thế nào không làm đổi hiệu quả
Có một kết quả kinh tế học rất đáng biết: nếu giấy phép được mua bán tự do, thì cách chia ban đầu không ảnh hưởng tới việc giảm thải diễn ra ở đâu, mà chỉ ảnh hưởng tới ai trả tiền. Ý tưởng này xuất phát từ lập luận của Ronald Coase năm 1960 và được nhà kinh tế John Dales đề xuất áp dụng cho ô nhiễm năm 1968.
Ví dụ tính tay. Hai nhà máy A và B, mỗi nhà máy đang thải 100 tấn. Tổng hạn ngạch mới là 160 tấn, tức phải giảm 40 tấn. Chi phí giảm mỗi tấn ở A là 10 đơn vị tiền, ở B là 30 đơn vị.
Không cho mua bán, chia đều mỗi bên 80 tấn: mỗi bên phải giảm 20 tấn. A tốn 20 × 10 = 200, B tốn 20 × 30 = 600. Tổng chi phí xã hội: 800.
Chia đều 80 tấn mỗi bên, nhưng cho mua bán: A giảm rẻ hơn, nên A giảm hẳn 40 tấn (chi phí 400) và bán 20 giấy phép thừa cho B. B không phải giảm gì. Giá giấy phép nằm đâu đó giữa 10 và 30; giả sử là 20.
| Trường hợp | Chi phí ròng của A | Chi phí ròng của B | Tổng chi phí xã hội |
|---|---|---|---|
| Chia 80/80, không mua bán | 200 | 600 | 800 |
| Chia 80/80, mua bán giá 20 | 400 − 400 = 0 | 400 | 400 |
| Chia 60/100, mua bán giá 20 | 400 | 0 | 400 |
| Chia 100/60, mua bán giá 20 | 400 − 800 = −400 (lãi) | 800 | 400 |
Trong mọi cách chia có mua bán, việc giảm thải luôn dồn về A, nơi giảm rẻ nhất, và tổng chi phí xã hội luôn là 400, bằng một nửa so với chia cứng không mua bán. Điều duy nhất thay đổi là ai trả bao nhiêu. Vì vậy, cuộc tranh luận về chia hạn ngạch thực chất là tranh luận về phân phối, không phải về hiệu quả. Đây là lý do nó căng thẳng: không có lời giải kỹ thuật, chỉ có lựa chọn về công bằng.
Ví dụ đơn giản hoá nhiều thứ: thực tế có chi phí giao dịch, có nhà máy đủ lớn để làm giá, và có ô nhiễm cục bộ gây hại cho dân sống quanh nhà máy mua nhiều giấy phép. Nhưng logic cốt lõi đã được kiểm chứng qua thực tế.
Bài học thực tế: mưa axit ở Mỹ và thị trường khí thải châu Âu
Chương trình Mưa axit, Mỹ, từ năm 1995
Luật Không khí Sạch sửa đổi năm 1990 của Mỹ lập tổng hạn ngạch cho khí SO₂ từ các nhà máy nhiệt điện, giai đoạn một từ năm 1995 với các nhà máy thải nhiều nhất, giai đoạn hai từ năm 2000 cho hầu hết nhà máy. Giấy phép được chia miễn phí chủ yếu theo lượng nhiên liệu tiêu thụ trong những năm cơ sở giữa thập niên 1980 nhân với một mức thải chuẩn, tức là kết hợp hiện trạng và định mức. Một phần nhỏ được giữ lại để đấu giá hằng năm. Lượng thải SO₂ giảm nhanh hơn kế hoạch, và chi phí thực tế thấp hơn nhiều so với các dự báo trước đó. Chương trình thường được dẫn như ví dụ thành công đầu tiên của thị trường giấy phép thải quy mô lớn.
Hệ thống giao dịch phát thải châu Âu, từ năm 2005
Liên minh châu Âu mở thị trường giấy phép CO₂ cho nhà máy điện và công nghiệp nặng từ năm 2005. Giai đoạn đầu 2005–2007, giấy phép được chia miễn phí theo hiện trạng và theo báo cáo của chính các nước, và tổng số được chia hoá ra nhiều hơn lượng thải thực tế. Kết quả là năm 2007 giá giấy phép rơi gần về 0: phát nhiều quá thì phần chia mất giá trị. Các giai đoạn sau siết tổng hạn ngạch, chuyển dần sang đấu giá và định mức, và thêm cơ chế rút bớt giấy phép dư.
Bài học chung từ hai trường hợp: tổng hạn ngạch phải dựa trên số đo thật chứ không phải số tự khai, và phải đủ chặt; phép chia ban đầu có thể hào phóng để được chấp nhận, nhưng nên có lộ trình chuyển sang đấu giá.
Góc nhìn hôm nay: đọc một con số về hạn ngạch
Ở Việt Nam, Luật Bảo vệ môi trường năm 2020 đã có quy định về thị trường các-bon trong nước, với lộ trình phân bổ hạn ngạch phát thải khí nhà kính cho các cơ sở thuộc diện phải kiểm kê. Khi gặp tin tức về hạn ngạch phát thải, ở bất cứ đâu, có thể đặt bốn câu hỏi rút ra từ bài toán chia:
- Tổng hạn ngạch được đặt dựa trên số đo nào, và nó có thấp hơn lượng thải hiện tại không?
- Giấy phép được chia miễn phí theo hiện trạng, theo định mức, hay đấu giá?
- Có được mua bán và để dành sang năm sau không?
- Ai kiểm tra lượng thải thực tế, và vượt hạn ngạch bị phạt ra sao?
Muốn tìm hiểu thêm phần khoa học, bản "Tóm tắt cho nhà hoạch định chính sách" trong báo cáo IPCC năm 2021 là tài liệu gốc ngắn gọn nhất về ngân sách carbon. Phần kinh tế, các bài tổng quan về Chương trình Mưa axit của Cơ quan Bảo vệ Môi trường Mỹ trình bày rõ cách chia và kết quả qua từng năm.
Câu hỏi thường gặp
Hạn ngạch phát thải là gì?
Hạn ngạch phát thải là lượng khí thải tối đa một cơ sở được phép thải trong một kỳ, thường tính bằng tấn. Nhà quản lý đặt tổng hạn ngạch cho cả hệ thống rồi chia thành giấy phép cho từng cơ sở; cơ sở thải ít hơn có thể bán phần thừa, cơ sở thải nhiều hơn phải mua thêm.
Cap and trade là gì?
Cap and trade, hay tổng hạn ngạch và giao dịch, là cơ chế đặt trần tổng lượng thải rồi cho phép các bên mua bán giấy phép thải trong trần đó. Nhờ mua bán, việc giảm thải dồn về nơi giảm rẻ nhất, nên đạt cùng mục tiêu với tổng chi phí thấp hơn so với ép mọi bên giảm như nhau.
Ngân sách carbon là gì?
Ngân sách carbon là tổng lượng CO₂ còn có thể thải ra mà vẫn giữ mức ấm lên toàn cầu dưới một ngưỡng nhất định. Khái niệm này dựa trên phát hiện nhiệt độ tăng gần như tỉ lệ thuận với tổng CO₂ tích luỹ; IPCC năm 2021 ước lượng còn khoảng 500 tỉ tấn từ đầu năm 2020 cho ngưỡng 1,5°C với xác suất 50%.
Chia hạn ngạch phát thải theo những cách nào?
Bốn cách thường gặp là chia theo lượng thải trong quá khứ, chia theo định mức sản lượng nhân mức thải chuẩn, đấu giá và chia theo đầu người. Thực tế các hệ thống thường kết hợp nhiều cách và tăng dần tỉ lệ đấu giá theo thời gian.
Vì sao giá giấy phép phát thải châu Âu từng rơi về gần 0?
Trong giai đoạn đầu 2005–2007, tổng số giấy phép được chia miễn phí nhiều hơn lượng thải thực tế và không được để dành sang giai đoạn sau. Khi cung vượt cầu, giấy phép mất giá trị, giá rơi gần về 0 vào năm 2007, buộc các giai đoạn sau phải siết tổng hạn ngạch.